从“征税”到“报税”

w13831689721 · 发表于 2006-11-9 18:41:45

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　7月初，国税总局官员在为上海财税系统所作的一次报告中透露，近期将出台高收入者个税自行申报操作办法。与会人士透露，这个办法的出台，主要是确保《中华人民共和国个人所得税法实施条例》高收入者个税自行申报的规定能得到有效执行。
 扩大自行申报范围的改革使高收入者从被动纳税到主动纳税，这样的征收模式是国际通行的“报税”模式。而对于“高收入者”们来说，这意味着他们即将面临空前严格的个税监控。
 为什么12万就是高收入
 关于“年所得12万元以上”的高收入者“自行申报纳税”的相关调整，一直是这一轮个税改革中最受注目的地方之一。在过去的《个人所得税》中，只有“两处以上取得工资、薪金所得和没有扣缴义务人的纳税人要自行申报，其他纳税人包括高收入者都是由相关扣缴义务人代理扣缴申报，不必自行申报。如果扣缴义务人对纳税人没有扣缴或扣缴不足，只能对扣缴人处以罚款，无法追究纳税人的法律责任。”
 “国外对于高收入者也没有统一的标准。”国家统计局城市调查总队队长黄朗辉说，“高收入自行申报纳税”的强调之所以备受关注，是因为它对“为富不税”、“为富不露”，第一次用立法手段说“不”，这一制度安排强化了高收入者的纳税行为的规范和法律约束。
 在国内，确定高收入者的标准十分困难。国务院研究室宏观经济司副司长丛明表示，由于中国东西部的总体收入有明显差距，不同阶层的个人收入有明显差距，因此，所谓高收入者，很难在全国被统一界定，“但作为法制体现，这个问题又绝不能含糊。”
 “12万基本被认定为高收入者。”丛明说，但这不是标准，根据他手头一份资料，北京的人均收入目前在全国排名第6位，而北京统计局公布的数字，2005年，北京城市居民人均可支配收入已经达到8800多元。根据一种普遍的经验，所谓的高收入者，应该是人均收入的10倍。在“全国个人所得税座谈会”上，税务专家初步拟定将年收入在6万元以上的列入中等收入人群。丛明认为，这样，税务部门保守做法将高收入者的门槛定为12万元是合理的。
 丛明说，12万元收入的数字，只是在综合各种因素的基础上作出的理论判断，但具体到立法，一要考虑实际收入水平，二要以经常性收入为主。
 事实上，这一标准以内的高收入者有很大一部分属于工薪阶层。国家税务总局所得税管理司副司长刘丽坚认为，个人所得税大部分来自工薪所得，应该说和当前我国的收入结构是相匹配的。“近三年，工薪项目所得在个税中基本上是占了一半多一点点，”刘丽坚说：“2004年个人所得税主要是对城镇居民征税，城镇居民工资性收入占家庭可支配收入的74％，我们国家大部分人取得收入报酬的形式是工薪所得。”
 税务专家、中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘恒也认为，国内各行业的财富新贵也都是近些年才大量涌现，遗产收入到目前仍算不上是一个主要问题和最紧迫的问题。
 据对北京、上海、广东、江苏、湖北、四川、陕西7个地区抽样调查，来自工薪所得的个人所得税收入中，适用15％及以上税率（即年收入3.6万元以上）超过一半，达到57.2％。“工薪阶层并非就是指低收入人群。国家税务总局的一项统计表明，2005年年收入在25万元以上的工薪阶层，占到总纳税人数的比例接近千分之五，交纳税额约占总税额的15％。在工薪阶层，年工资收入几十万、上百万甚至几百万的已不少见。从这个意义上来说，对工薪阶层征收个人所得税也是对一部分高收入者调节的需要。”刘丽坚说。
 “一刀切”的现实
 尽管12万是一个反复权衡过后的标准，但一旦确定了这个临界点就会出现问题。财政部科研税收研究室主任孙钢说：“比如说现在月薪2万是高收入者，但我就发薪发到19990元，那不就不是高薪者，就不用申报了吧？我少10块钱行不行？人为规定是不能达到你原来预想的目的的，人们有很多对策。所以，你定高薪的标准是很难的。你一旦确定，很多人会自动通过各种对策来修正自己的一些行为，来躲避一些申报义务。”“如何具体化？特别是对平常的监管上，加以规范化，而不是仅仅定一个标准就可以了。”
 而同样，即便是相同收入的“高收入者”在具体实践中也面临不同的家庭情况。比如不仅要把这些高收入纳税人供养人口因素充分考虑进去，还应当考虑其他一些必需的开支，如疾病、学费等。在人大常委会审议草案时，曾有委员们提出，关键并不在于具体的减除费用标准和重点监管的起点标准，而是确定“个税其他扣除的标准。”
 全国人大代表杨谨华认为，目前在所有开征个人所得税的国家，其个税制度中都有费用扣除规定，一般分为三类，即个人免税扣除，适用于所有纳税人，是按人头规定的固定扣除额；成本费用扣除，是补偿个人为了取得收入而花费的成本；家庭生计扣除，其作用是补偿家庭生活开支，依据是家庭结构、婚姻状况、子女人数和其他被赡养人等情况。
 据国家统计局统计，2003年，中国城镇职工的赡养系数是1.91,即一个就业人口平均要赡养1.91人（含就业者本人）。专家认为，因中国教育、医疗、住房、社会保障等制度的改革，一些原来由企业和政府承担的支出压力现在转给了个人。而现行的个人所得税制度，对许多属于个人取得收入所花成本费用、维持家庭的生计费用，没有相应地扣除或免税规定。
 “能不能家庭联合申报，确实有人提出来过这个问题。能不能我赡养三个老人，跟你赡养一个老人，应该扣除不一样。或者就说我养两个孩子上学，你一个孩子都没有，是不是费用扣除不一样。”刘丽坚说，“但是从国际通行的做法来看，这样做必须具备很高的条件。这个条件第一是全社会纳税意识法制环境是非常好的，第二是税务机关的征管水平是很高的，第三是这个国家的税制，不能实行分项税制模式，要实行一个综合税制模式。综合税制模式就是个人要就全部所得算总账，然后找一个总的适应税率。我国实行的是一种分项税制模式，总共确定11项个税所得，每一项所得有不同的费用扣除标准。基于这么多因素，在目前情况下我们还得搞一刀切。”“但长远看，这是个人所得税一个发展趋势，就是让个人所得税税制更加人性化。”
 “公平”里面的“公平”问题
 经济学家左小蕾认为，“扩大自行申报”的改革能进一步堵塞税收征管漏洞。因为要求扣缴义务人都必须办理全员全额扣缴申报，这样形成对高收入者的双重申报，实行交叉监管，加强对高收入者的税收的征收管理，使被长期诟病的“富人”逃税和轻税收负担的问题得到遏制。
 加强对高收入者个税监控的主要目的之一显然是调节收入差距，与之相伴的政策，是对低收入群体的减税。在新条例施行一百余天后，有关部门调查发现，工资在2000元的群体是这次税改受益最大的。“我们也曾经算过一个账，免征额度提高到1600元后，对2000元工资收入的人，税负减轻是79％，就是大体80％的税负没有了，只交20％，而工资在3000元的税负减轻44％。北京、江苏、浙江等发达地区，他们现在的纳税人数减少25％左右，安徽、河北等经济欠发达地区减少80％。”刘丽坚说。 但对于“年收入12万以上的”高收入者来说，同样存在着公平的问题。中央财经大学法学院院长甘功仁认为，个人所得税主要偏重于调节财富增量而不是存量，无法解决初次分配不公的问题。中国贫富差距的拉大，主要是收入初次分配不公形成的。“对高收入者从‘征收’到‘报税’体现了我们国家税改的一个很好的方向。”一名税收专家指出。但是如果仅仅试图单纯通过对依靠劳动获得的较高收入的高收入者多征税、征重税，在实际上会产生另一种不公平倾向。
 “收入差距是一个方面，财富差距是另一个问题，我们不应该把注意力全部放在个税上面。”财政部科研所副所长刘尚希说，“要做到公平首先应该纳税的人纳税了，这才是首先做到公平，在这个基础上怎么再去完善它。”
 隐形收入透明化就应该是对工薪高收入者统一加强监控的前提之一。经济学家刘遵义认为，首先需要把所有收入、尤其是国家公务员的薪水和所得完全透明化，工薪收入者的纳税基础才会更平等。公务员的所得不透明，会直接影响到个人所得税的计算，造成税赋的不公平。例如，在外企工作，月薪是8000元，收入完全是现金；但在政府机构工作，月薪收入虽说只有2000元，实际收入却可能达到8000元。两者在税收时，一个是按8000元收入计算，一个却是按2000元计算。国有企业的工薪也存在同样的问题。“收入不透明还带来很多其他问题。比如养老问题，因为人们缴付的社会保障费是按名义上的收入来计算的，有一个固定的比例。假如两个人的实际收入一样，而缴付的社会保障费用不一样，这就很不公平。”
 另外，对有更多手段逃避税收的私营企业主和一些特殊行业的人，如何落实清楚他们的收入来源是税务机关下一步的工作重点。国家税务总局定了一个413工作思路，这个工作思路的重点，一个是要加强高收入者的管理，要做全员全额工作。
 此外，有多处工资来源的纳税者仍是更重要的监控对象。刘丽坚说：“南京地税局曾经搞了这样一个系统，他们发现40万的纳税人中，有两万人是取得两处以上工资薪金所得的，最多一个人取得了16处的工资薪金所得。这样一汇总，他就要实行高税率了，也是一个高收入者了。”

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